从西部大开发到19省市产业援疆文献综述及未来研究趋势

   一、引言 
  对口支援是建设中国特色社会主义进程中具有鲜明特色的国家战略模式。对口支援的政策渊源主是中央的两个大局思想“沿海地区加快对外开放,使这个拥有两亿人口的广大地带较快地先发展起来,从而带动内地更好地发展,这是一个事关大局的问题。内地顾全这个大局。反过来,发展到一定的时候,又求沿海拿出更多力量来帮助内地发展,这也是个大局。那时沿海也服从这个大局”以及“一部分地区有条件先发展起来,一部分地区发展慢点,先发展起来的地区带动后发展的地区,最终达到共同富裕”。 
  目前,经过30多年的发展,我国对口支援工作已经取得了有效的进展,被援助地区的经济和社会都有了较大的提升,对口支援的类型也从单一的贫困地区援助发展到灾难援助、经济援助、教育援助、医疗援助等各个方面。学者对对口支援的研究逐渐扩大、研究程度日益加深。下文将从不同的角度概述对口支援以来国内学者对该方面的研究。 
  二、对口支援的研究阶段 
  (一)对口支援初级阶段 
  对口支援正式启动于1979年7月,以全国边防工作会议报告为标志,文件首先确定了组织北京、上海、天津、山东等东部发达地区对口支援新疆、西藏、云南、内蒙古等边疆地区和少数民族贫困地区。此时,学者们对对口支援的研究还比较少,大多是报道性的文章,但是学者们仍然对对口支援给予了充分的肯定,并认为对口支援应当以资金、人才和技术援助为主,特别是开展经济技术合作对对口支援工作的开展十分重。1983年1月国务院批准了《关于经济发达省、市同少数民族地区对口支援和经济技术协作工作座谈会纪》,标志着对口支援工作的全面实施。该阶段,学者们对对口支援的研究有了很大的进展,农村医疗卫生事业、经济合作事宜被提上研究的关键地位。 
  (二)对口支援的发展阶段 
  十三届七中全会中提出的“加快民族地区经济文化事业的发展,对于巩固边防,增强民族团结,维护社会安定和国家统一,促进全国经济发展,都有重大意义。”是对口支援的进一步提高阶段,该阶段中的联合开展边境贸易、促进干部交流、发展外向型经济等事业都取得了显著的成效。学者们对对口支援的研究扩展到了教育学的领域,并认为仅仅从公共财力方面进行支援对贫困地区经济发展的作用十分有限,对口支援的发展趋势应该开展经济的互惠互利。庞元第提出了计划经济体制下的“无偿援助”最终将会抑制受援地区经济的发展,应该提倡市场机制,开展“有偿援助”。但是,对口支援发展到这个阶段时,仍然没有学者对对口支援的内涵进行界定。 
  (三)对口支援的进一步提升阶段 
  2001年教育部颁布了《关于实施“对口支援西部地区高等学校计划”的通知》,该通知促使对口支援的发展顺应时代的求,创新成为对口支援发展的新方向。学者们开始对口支援的含义进行界定李延成从教育学的角度将对口支援定义为由政府启动,在发达地区和不发达地区有关机构和学校之问建立稳定的伙伴关系,引进发达地区的物质和智力资源,促进不发达或者欠发达地区教育发展的一种援助模式。国务院三峡工程委员会将对口支援定义为“结对支援”,在对口支援中强调优势互补、长期合作、互惠互利和共同发展。目前,学者们大多将口支援看作一种政策行为或者政策模式,即经济发达或实力较强的一方对经济不发达或实力较弱的一方实施援助的一种政策性行为。 
  三、对口支援研究角度 
  (一)医疗卫生 
  1.对口支援医疗卫生的状况 
  在医疗卫生方面的支援最早开始于1960年,当时处在农业大发展的时代,医疗卫生事业全力服务于农业的发展。贺彪首次认为支援农业发展是整个卫生战线的中心任务,医疗卫生的中心思想是以农业的发展为基础。医疗卫生援助从最简单的疾病预防开始,刘呤晖在意识到医疗卫生事业支持农业发展的同时,应该将派遣到公社的卫生人员在农村开展巡回医疗,注意预防疾病。此后,直至1977年,对医疗卫生事业对口支援的研究都集中在城镇医疗向农村转移的角度。1978年至1982年,对医疗卫生对口支援的研究处于空白阶段。1983年,城市医疗卫生支援农村的研究上升到了新的阶段,对农村医疗卫生的支援不单单集中在农村医疗的支援事业上,还提出了将支援的重点放在县级医疗卫生机构的建设上。城市对口支援农村医疗卫生事业的研究正式开始于1989年,城乡医院对口支援是加强农村医疗卫生事业建设的一条有效途径,开展医疗卫生对口支援最普遍的方法是采用横向联合的方式,重点是医疗物资方面的对口支援,关键是人才的培养,但邵克扬却认为城市支援农村医疗是“双向”的支援,即对农村医疗卫生的支援分别来自城市医院和市级医疗卫生单位。 
  2.医疗卫生对口支援中存在的问题 
  对口支援中医疗卫生的支援在国家政策的指引下取得了较快的发展,也取得了令人瞩目的成就。医疗卫生主的支援方式是城市支援农村,这其实应该是一种反哺行为,但是由于卫生支援单位的监督制约机制的不健全、卫生支援单位对支援工作没有严格对待、对口支援工作没有严格的计划,存在盲目性和随意性。因此,形成了支援单位对支援工作不热心,不把卫生支援工作当回事的现象。朱兴德(1997)等认为,城市医院对口支援乡镇医院不能取得显著成效的主原因在于制度上的不完善,人才响应政策的号召,但却不能坚持到底。莫立根,朱小东等(2007)认为对口支援中的医务人员不足、不稳定,对口支援的三方(支援方、受援方和行政管理方)不能够协调合作。陈琦等认为受援方与支援方之间存在着经济利益的对立性,相互之间缺乏信任机制,因此以协作方式展开的对口支援工作不能顺利开展。另外.王静(2011)却认为,行政干预力度过大,使医疗卫生对口支援的支援方和受援方的积极性和主动性减弱。此外,也有学者认为对对口支援的认知存在误区、对先进仪器的使用不当以及管理上存在缺陷等等都是导致医疗卫生对口支援工作不能够取得有效成绩的原因。
  (二)教育与人才引进 
  1993年11月27日,“全国教育对口支援协作工作会议”的召开,揭开了教育和高校对口支援工作的序幕。教育的对口支援主是经济和教育发达的地区对青海、西藏、新疆、云南等落后地区的支援,主在于促进这些地区的经济发展,同医疗卫生事业的对口支援意义类似,都是为了达到全国的共同发展和共同富裕。梁少英(2001)认为教育对口支援工作是“三个代表”重思想的体现,是提高劳动者素质的重途径。为此,政府对民族地区的教育支援工作主从三个方面出发一是智力援助;二是高校对口支援;三是发达地区对落后地区的支援与协作。 
  山东省通过项目签订的方式,对青海省的教育给予物力、财力方面的支援。此外,四川省、云南省等地区在政策的指引下都以相似的方式,对民族地区的教育进行了支援。值得一提的是对三峡库区的教育支援,黄世新(1997)从国家政策、资金、教师资源、三峡库区民众方面总结了三峡库区教育支援的情况。除了地方支援教育之外,高校支援近年来也成了教育支援的中坚力量。明世法(2005)提出“高等教育是整个教育的‘火车头’,对经济社会的发展具有决定性的意义。教育支援自2001年开始以来,取得的成效非常显著,在一定程度上促进了东西部教育的公平,西部高校在办学能力和学科科研方面也逐渐具有自身的特色。比如,新疆对口支援教育以来,在人才培养、学科建设、科学研究以及领导互动方面都取得了显著的成效,更是促进了新疆高校的招生和就业(清华大学课题组,2007)。但是,对口支援教育方面仍然存在不少问题。刘晓光,董维春,唐昕(2006)认为对口支援教育在政策方面存在政策运行资源不足、高校成本收益不对称、相关政策间联系疏松、政府和学校之间责任不明确的特点。毕国堂(2009)更是认为支援资金和物资的筹集机制严重缺乏,不明显的互惠互利使支援方的积极性减弱。高芳,蔡文伯(2010)采用SWOT分析方法对支援高校和受援高校存在的劣势进行了分析,发现支援高校存在的劣势如上文所示,而受援高校存在着政府投入没有明确求、政策中也缺乏有效的评估机制的问题。而李慧龙(2011)采用描述统计的方法对对口支援西部民族地区高校绩效进行了评析。 
  与教育支援相对应的是人才支援,而人才支援中的人才开发是落后地区急需解决的问题。陈舜才(2000)认为东部地区对西部地区的人才资源进行支援是实现人才结构调整的重途径,合作开发人才资源具有很大的互补性。 
  (三)基础设施 
  基础设施方面的对口支援无论是在西部大开发中,还是在灾难援助过程中,甚至在对口援疆中都占据着重的地位。汪慧玲、李德新(1996)在解决中西部差距的对策研究中提出了基础设施薄弱是制约西部经济腾飞的“瓶颈”。津杰(1999)同样认为西部地区基础设施落后、地形复杂、交通不便,影响了西部地区与其他地区的经济交流。因此在西部地区进行基础设施建设,培育新的经济增长点,将西部与东部地区的经济发展结合起来,形成联动的格局,是解决西部地区落后的基础。 
  1.基础设施对口支援的相关政策研究 
  一个地区的经济发展,政府的政策倾斜是一个决定性的因素。在基础设施的对口支援中,政府有许多政策出台。 
  在西部大开的对口支援中,国务院在关于实施西部大开发若干政策措施的通知(国发2000 33号)中提出,在西部大开发进程中,逐渐增加资金的投资力度,资金的投入首先安排建设项目,水利、交通、能源等基础设施的资金首先保证到位。2000年,在西部交通建设工作会上,国务院副总理吴邦国强调西部大开发基础设施先行,并做好长期奋斗的思想准备。时朱镕基总理也强调“进一步加快基础设施建设是实施西部大开发的基础。基础设施是制约西部大开发的主因素,加快进行西部地区大开发,就必须下更大的决心,以更大的投入,加快基础设施建设。”张忠孝(2000)在西部大开发巴中地区的发展中,也提到了贯彻落实地委的“六大工作思路”,坚定不移地抓好基础设施建设。四川政报中(2000)对中央有关基础没施建设的步骤进行了阐述,即从三个方面加快基础设施的建设,一是以公路建设为重点,二是加强电网、通信、广播电视以及大中城市的道路、排水、供热等设施的建设,三是加强水利建设。另有高新才(2009)提出基础设施建设注重于综合效益的提高;重点地带开发的政策突出集成效应。在灾后重建的对口支援中,重建的部分首当其冲的就是基础设施的建设。2008年6月8日,国务院颁布了《汶川地震灾后恢复重建条例》中提出了六条灾后重建的原则,其中包括受灾地区自力更生、生产自救与国家支持、对口支援相结合,政府主导与社会参与相结合,就地恢复重建与异地新建相结合等。侯文静等(2012)对灾后重建过程中的基础设施规划存在的问题做了分析,作者通过研究发现灾后重建过程中存在基础资料收集不全、基础设施建设不受重视、部门间协调性不强等问题,并提出对应的解决办法。 
  总之,无论是西部大开发还是灾后重建,有关基础设施建设的政策都将基础设施建设作为了对口支援的重点和首任务,通过分析发现,只有将基础设施加以完善,才能进一步加强其他方面的发展。但是基础设施相关的政策是在发展过程中逐渐完善的,在发展的过程中发现问题,通过研究提出解决办法。 
  2.基础设施对口支援的资金问题研究 
  资金问题是对口支援面临的首问题,没有充分的资金投入,对口支援就不能顺利的实施。李长贵等(2001)分析了西部大开发中内蒙古基础设施建设的问题,内蒙古在交通运输、邮电通讯、水利电力没施等基础设施问题上都存在众多的问题,作者认为存在这些问题的主原因是基础设施投入不足所导致的,并认为基础设施投资不足主是因为我国融资渠道单一,内蒙古地域辽阔、横跨“三北”、经济落后,基础设施建设任务重,投资大、周期长、回报率低,引资融资难度大所致。而我国对口支援中基础设施的存在的问题与内蒙古地区也非常相似。
  因此,中央将对西部地区基础设施投资作为大开发战略的两个重点之一,使西部地区经济社会发展的硬投资环境改善面临着良好的机遇。因此,自2000年起,西部地区交通等基础设施建没投资规模不断扩大,相对应的融资政策也随之出台,袁星侯(2001)提到基础设施的投资是一种混合性的投资,应该借鉴国外区域开发中基础设施投资的经验,张宜临(2002)在分析甘肃省基础设施发展投融资战略中提到从计划体制下的财政的单一债务融资向多元化融资体制不断发展,从基础设施投资竞争的角度看待对口支援。对对口支援地区进行基础设施投资的主目的更好地进行经济建设、成为经济的增长点,而不是最终成为投资陷阱。因此,就必须优化投资结构、控制投资规模、完善投资管理体制。刘一春(2007)对西部大开发中基础设施投资进行了评价,作者认为基础设施的投入对西部经济增长直接拉动效应十分明显,基础设施的投资乘数发挥了积极的作用,但是基础设施的投资相对超前,导致了投资的使用效率不高。另外,由于基础设施的投资结构和产业结构的不协调导致了投资效率的低下。李强(2012)以西部大开为例,也进·步探讨了基础设施投资与教育支出与经济增长之间的关系。研究发现,基础设施投资已经对人力资本积累产生了“挤出效应”;人力资本投资显示出比基础设施投资更强的对经济增长的推动力;基础设施投资对经济的影响存在明显的地区差异性41. 
  (三)对口支援的效果评价研究 
  对口支援是党和国家做出的重决定,充分体现了社会主义制度的优越性,有利于推动国家的长治久安。如何对对口支援进行评价,是对口支援面临的重课题,无论是西部大开发还是对口支援新疆,都有许多的学者采用不同的方法对对口支援进行了短期的、中期的甚至是长期的评价,主评价方面包括经济投资、居民生活以及生态环境保护等各个方面。 
  1.对口支援实施效果的评价 
  在对口支援的实施效果的评价上,针对投融资的效果评价以及对基础没施的改进方面的评价较多,王洛林(2003)将摹础设施和生态环境建设结合起来,探讨了西部大开发的进展,采用描述性统计的方法对西部大开发进程中基础设施取得的进步进行了阐述。在投资增长和融资机制上,作者对1998-2000年的固定资产投资、基本建设投资、重点工程资金来源的投资额和增长率对西部大开发中的投资和融资做了分析,对各地区GDP以及人均GDP增长的比较分析了西部大开发进程中的西部地区的经济增长和收入差距,此外,还分析了西部地区的产业结构以及特色产业的发展,最后对利用外资情况和外贸出口情况做了分析。另有作者业采用描述性统计的方法从经济总量规模、经济增长速度、人均GDP差距、固定资产投资、产业结构、工业发展、对外贸易发展、实际利用外资、人民生活等多个方面对西部大开的实施效果进行了总体的评价(未知,2003),杨丽艳(2004)从宁夏地区对区域性西部大开发实施效果做了评价,评价的方面也是包括了基础设施建设、生态环境建设、投资增长和投融资机制、经济增长和收入差距方面、经济结构调整和特色产业发展、对外贸易和利用外资的几个方面,除此之外,作者利川科技进步综合指标、科技投入以及科技促进经济社会发展的总指标对西部大开发政策对宁夏地区的影响效果进行了评价“魏后凯和孙承平(2004)也从这几个方面对西部大开发政策的实施效果进行了定量方面的更加细致的评价,但却得出了与以上研究不同的结论,作者认为西部工业化推进缓慢、外商投资和民间资本呈观望的态度,东西部发展的差距扔在继续扩大。 
  从以上的研究回顾中可见,对对口支援效果的评价,大多集中在经济总量、经济增长速度、人均GDP、产业结构、投融资机制以及对外贸易和利用外资情况这几个方面,有的力求完善,在工业发展和科技进步以及人民生活改善方面也做了详尽的研究笔者认为,对口支援不仅仅是对受援地区经济的改善,支援地区经济也应该同时发展,因为随着对口支援不断地发展,“双赢”才是对口支援的目标所在。因此,在对对口支援效果评价的研究方面,对支援地和受援地的政策效果进行比较评价会更有意义。 
  2.对口支援效果评价的方法 
  对一个地区经济发展水平、一项政策实施效果的评价是经济学研究中关键的环节。对口支援以来,许多学者开始对对口支援的效果进行研究,如对西部大开发政策的效果评价,对对口援疆的效果评价等等。从不同的角度出发,学者们所采用的方法也各不相同。彭晖、张丽淑( 2009)从纵向和横向分析了西部大开发战略的实施效果。纵向采用单指标历史标准的方法分析了大开发战略实施前后西部地区的变化,横向采用主成分分析方法论证了西部十二省大开发实施7年来的变化过程和现状,主采用的指标包括人均GDP、地区生产总值增长率、农村居民人均纯收入、人均社会消费零售价格总额、人均全社会固定资产投资、进出口总额占GDP的比重、人均进出口总额、每万人拥有交通车辆、每万人拥有医疗床位数、每10万人高等学校在校人数、非农业产值率、废水排放达标率、森林覆盖率461。淦未宇等(2011)同样采取了横向和纵向对比的方法,对西部大开发的战略实施做了比较,不同点在于作者将国内的经济分为东部、西部、中部和东北四个部分,然后再对其进行比较,发现在经济增长方面,虽然全国经济都在增长,但是西部地区与其他地区的差距也在不断扩大。。作者将原因归纳为“中部崛起”和“振兴东北老工业基地”的战略导致了西部大开发战略作用的稀释。除了宏观经济的比较之外,作者还对财政、西部地区的工业化进程以及发展趋势、人民生活以及变化趋势、生态环境现状以及发展趋势做了比较和分析。作者虽然选择了四大类进行研究,但是其二级指标与彭晖等学者选择的类似。除了对西部大开发政策的综合评价以外,还有学者对一个地区的效果做了评价。如王小宁(2012)以青海省为例,只从经济发展的方面,采用C-D生产函数对经济发展的状况做了分析,作者所使用模型的指标采用的是支出法生产总值、资本形成总额、就业人员指标三类,分别代表了资本、劳动力以及技术进步对经济增长的贡献。
  阅读了大量的文献后发现,在对对口支援效果的评价学者们所采用的方法大多类似,所选用的指标也大致相同,采用横纵向比较的方法确实是对政策效果评价的好方法,但是细致性不足,有时难以说明问题,因此在未来的研究中需从研究更加有说服性方法的思路上着手。 
  四、19省市产业援疆逻辑反思 
  对口支援政策主是在我国的政治环境中产生、发展和不断完善的。其政策模式主分为三种边疆地区对口支援、灾害损失严重地区对口支援、重大工程对口支援。新一轮对口援疆从2009年11月开始对新疆进行全方位的调研,2010年3月29日-30日正式召开对口支援新疆工作会议。新一轮对口援疆工作正式拉开序幕目标是到2020年实现新疆与全国同步的小康社会水平,以促进新疆的跨越式发展和长治久安。 
  对新疆进行产业援建的一个主原因是新疆的产业配套能力不足,工业尚处在起步阶段,产业链还不完善。虽然新一轮对口援建中提出了“产业援建”的概念,将产业援疆放在十分关键的高度,但是对产业援疆的投资仅占投资的30%,70%的资金用来新疆基础设施的建设,这一点显然更符合新疆目前的实际情况。张少康(广东援疆前方指挥部副总指挥)说“援疆从高质量的援建规划开始,这是援疆工作的首原则”。浙江省的对口援疆中也将75%的援疆资金用在民生建设上,实施了七大民生工程,但该省仍将“产业援疆”作为对口援疆的亮点。山西省、广东省等其他省市在对口援疆的现阶段都以援建和民生为主援助类型,除了援建和民生援疆之外,人才援疆、干部援疆也为新一轮产业援疆注入了新活力,截至2013年5月,对口援疆累计培训干部人才33.9万人次。除此之外,普通高校毕业生援疆培训、青年科技英才援疆定向培训、乡村基层干部援疆轮训等人才和干部援疆工作也进行的热火朝天。 
  但是产业援疆仍然是新一轮对口援疆的关键和长远目标,因此,尽管现阶段民生援疆是整个援疆工作的主基调,但在民生援疆也同样以产业援疆为目标,民生援疆和产业援疆之间并不矛盾,也不是独立的存在,产业归根结底离不开民生,离开民生的产业也形不成产业。所以,在新一轮援疆过程中,以往的对口援助方针政策虽有借鉴作用,但是与实际相比并不能全部用来指导新一轮对口援疆工作。在未来对口援疆过程中,特别是产业援疆过程中,既借鉴西部大开发和灾害援助的经验,更主的是结合新疆的实际,跟随党中央的政策引导,在改进新疆基础设施建设和改善民生的同时发展工业,将新疆相对独立的产业连接起来,形成一个产业链,再进一步发展成为网状产业链,在援疆工作接近尾声之时,将新疆产业建设成为坚固的并能够循环的网状结构。既改善了民生、改进了基础设施,又提升了整体经济水平,缩小与东部地区的差异。 
  五、总结 
  总体而言,我国的对口支援研究还不成熟,尤其是产业援疆刚刚起步,对该方面的研究仍处在宣传和报道的阶段。与西方对口支援的研究相比,我国对对口支援的研究还有很长的路走。但“工欲善其事,必先利其器”,在参考以上研究综述的基础上,提出以下几个适合新疆实际情况的产业援疆研究的认识问题。 
  第一,19省市产业援疆的逻辑顺序创新。研究者首先立足产业援疆的经济、政治、文化和社会意义,或者立足与产业援疆的条件和存在的问题,多角度探讨产业援疆的初始条件,进而揭示产业援疆的实质。以制度创新作为产业援疆的逻辑起点,制度创新就是将生产力的能动素向新疆集结,主包括人力资源的集结和物力志愿的集结,然后才是对加工、贸易等产业的探究。 
  第二,19省市产业援疆的理论创新。区域经济学、制度经济学、福利经济学以及关于欠发达地区的经济学发展理论都衍生出了区域开发模式和区域经济的发展模式,这些理论为19省市产业援疆提供了广泛的实践支持和理论基础。但是这些理论应用到19省市的产业援疆中来都具有其局限性,且各种战略、理论之间存在相互矛盾之处。19省市产业援疆的理论创新是关乎产业援疆战略顺利实现的一项重大工程,也关系到产业援疆逻辑框架的制定。 
  第三,产业援疆已成为共识,但其内部结构有待重新定位,研究视角的突破和创新是永久性的课题。学者对产业援疆研究的把握会不自觉地参考对口支援的研究模式,多立足于新疆特殊的区位优势和资源优势构建产业援疆战略模式。如中亚自由贸易区发展模式、缘西边境国际经济合作模式、打造工业、产业园区模式等,这些模式政治、文化意义严重,并且区域圈之间的交叉包容关系在理解应用当中存在偏差,对区域开放格局的分析有误导倾向,增加了区位和资源的模糊程度。